下邊這篇文章是筆者整理分享了一篇數(shù)字政府建設指南中政府體系的相關內(nèi)容，強烈推薦想從事、了解或者已經(jīng)從事政務行業(yè)的人士瀏覽。

本指南，基于數(shù)字政府建設的要求和趨勢，從多個角度闡述數(shù)字政府建設的行業(yè)經(jīng)驗和方式方法，包含涵義篇、體系篇、建設篇、經(jīng)驗篇等內(nèi)容,供各位想從事了解或者已經(jīng)從事政務行業(yè)的人士參考。

本篇為體系篇，錯誤或不完善的地方，還請指正。

萬變不離其宗，無論是城市的發(fā)展、技術的革新還是需求的變化，數(shù)字政府的建設始終都圍繞和服務于政府職能的高效履行。

通過對政府體系的認識和理解，能夠更好地幫助我們規(guī)劃和建設數(shù)字政府，推進政務改革。

一、政府體系

1. 行政區(qū)劃體系

行政區(qū)劃，一般是指對行政區(qū)域的劃分。

《憲法》規(guī)定，中國實行“省級、縣級和鄉(xiāng)級”三級行政區(qū)劃，具體內(nèi)容如下。

全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。

1983年2月，中共中央國務院發(fā)出《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，對地市機構改革提出了原則意見。

其中提到，以經(jīng)濟發(fā)達的城市為中心，以廣大農(nóng)村為基礎，逐步實行市領導縣的體制，使城市和農(nóng)村緊密地結合起來，充分發(fā)揮兩方面的優(yōu)勢，互相依存，互相支援，統(tǒng)一領導，全面規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展，這是我們改革的基本目的和要求。

因此，在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，實行市管縣體制，在省、縣之間增加一級行政區(qū)，實行四級制，具體內(nèi)容如下。

1) 省級行政區(qū)（一級行政區(qū)）

省級行政區(qū)是中央人民政府直接管轄的最高一級地方行政區(qū)域，包括省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)。

2) 地級行政區(qū)（二級行政區(qū)）

地級行政區(qū)是是介于省級和縣級之間的一級地方行政區(qū)域，包括地級市、地區(qū)、自治州、盟。

3) 縣級行政區(qū)（三級行政區(qū)）

縣級行政區(qū)是中國地方二級行政區(qū)域，是地方政權的基礎，包括市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、林區(qū)、特區(qū)。

4) 鄉(xiāng)級行政區(qū)（四級行政區(qū)）

鄉(xiāng)級行政區(qū)是地方三級行政單位，包括街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木、縣轄區(qū)。

以廣東省為例，廣東省共轄21個地級市，除了東莞市和中山市沒有設區(qū)縣之外，其他地級市都有管轄和領導縣級行政區(qū)（如清遠市截止2021年共2個市轄區(qū)、2個縣、2個自治縣、代管2個縣級市，有5個街道、77個鎮(zhèn)、3個民族鄉(xiāng)）；再以海南省為例，海南省現(xiàn)轄4個地級市（除儋州市沒有設區(qū)縣之外，其他3個地級市共下設10個市轄區(qū)），15個省直轄的縣級行政區(qū)（包括5個縣級市、4個縣、6個自治縣）。

除了以行政管理為導向的傳統(tǒng)的行政區(qū)域治理體制之外，還有一種以改革發(fā)展為導向的空間治理單元，即功能區(qū)。

功能區(qū)，是在原有的行政區(qū)劃基礎之上，在不同發(fā)展時期重新劃定區(qū)域范圍并在區(qū)域內(nèi)適用不同管理和經(jīng)濟策略的空間經(jīng)濟區(qū)劃。功能區(qū)具體包括國家級新區(qū)（19個），經(jīng)濟特區(qū)（7個），開發(fā)區(qū)（219個）、高新區(qū)（145個）、自貿(mào)區(qū)（11個）等。

一般來說，功能區(qū)作為政府直屬區(qū)域，由地方黨委和政府派出管委會機構直接管轄，即設立管委會辦公室，發(fā)揮一級政府的作用，其他類型的機構也會相應的重構和整合，目的是精簡行政流程，提高工作運行效率。

此外，也有功能區(qū)升級為行政區(qū)的例子，比如上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)，屬于市級管轄的行政區(qū)。

信息化的建設過程中，需要綜合考慮行政區(qū)和功能區(qū)之間的區(qū)別和聯(lián)系。舉個例子，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析中，要綜合考慮統(tǒng)計的維度是以行政區(qū)、功能區(qū)還是兩者皆有。

2. 組織架構體系

《憲法》規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。

全國人大是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會（全國人大常委會）。全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。

國務院（中央人民政府）是最高國家行政機關。地方各級人民政府是地方各級國家行政機關，實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制，都由國務院統(tǒng)一領導，服從國務院。

此外，街道辦事處是縣級政府的派出機構，雖然不是一級地方政府機關，但是它的行政職能相當于一級政府，承擔基層管理職責。

國務院的行政機構根據(jù)職能分為辦公廳、組成部門、組成部門管理的行政機構、直屬機構、辦事機構以及直屬事業(yè)單位。

下面，分別簡要介紹一下國務院的行政機構以及以廣東省為例介紹地方政府的行政機構。

國務院辦公廳，處理國務院日常工作的機構。廣東省人民政府辦公廳，主要職責包含文電處理、會務、統(tǒng)籌改革、提供決策等內(nèi)容。

國務院組成部門，負責領導和管理某一方面的行政事務、行使特定的國家行政權力的行政主體。廣東省政府組成部門包括省發(fā)改委、省教育廳、省公安廳、省司法廳、省衛(wèi)健委等機構，分別對應國務院的國家發(fā)改委、教育部、公安部、司法部以及國家衛(wèi)健委。

國務院部委管理的國家局，主管特定業(yè)務，行使行政管理職能，具有行政主體資格。在實際運行過程中，組成部門和國家局之間的行政關系存在邊界模糊不清的情況。廣東省政府部門管理機構包括省林業(yè)局（由省自然資源廳管理）、省能源局（由省發(fā)改委管理）、省中醫(yī)藥局（由省衛(wèi)健委管理）等機構。

國務院直屬機構，主管國務院的某項專門業(yè)務，具有獨立的行政管理職能，屬于行政主體。直屬機構和國家局之間具有一定的相似性，但是直屬機構歸國務院直接管理，獨立性更強一些。廣東省政府直屬機構包括省市監(jiān)局、體育局、統(tǒng)計局、政數(shù)局等機構。

國務院直屬特設機構，是非常特殊的一類機構，目前只有1個特設機構：國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委）。廣東省國資委，依法對省人民政府授權管理企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，依法履行出資人職責，主要履行監(jiān)管職責。

國務院辦事機構，職能是協(xié)助總理辦理專門事項，不具有獨立的行政管理職能，也不具有行政主體資格。廣東省政府辦事機構包括省駐滬辦、省新聞辦。另外，省駐京辦不屬于辦事機構，屬于省政府的派出機構，具備獨立行政管理職能。

國務院直屬事業(yè)單位，不屬于國家行政機關，而是國務院授權，由國務院直接領導的社會組織，目的是提供各種社會服務，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要。廣東省政府直屬事業(yè)單位包括省科學院、省農(nóng)科院、省地質(zhì)局等單位。

3. 管理結構體系

《憲法》規(guī)定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。

中央政府與地方政府的關系，主要體現(xiàn)為“條塊關系”。

所謂“條”，主要是指各級政府之間、各級政府組成部門之間的管理關系，也被稱為“條條”。

所謂“塊”，主要是指以行政區(qū)劃為界，同級政府之間、同級政府組成部門之間的管理關系，也被稱為“塊塊”。

各級政府組成部門之間的“條條”關系，以司法領域為例，從上到下管理的組成部門依次為司法部（最高主管部門）、省司法廳、市司法局、縣（區(qū)）司法局以及街道司法所。比如司法部2019年8月份給各省、自治區(qū)、直轄市司法廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團司法局印發(fā)《司法所外觀標識規(guī)范》，指導司法所規(guī)范化建設，樹立司法所規(guī)范統(tǒng)一的整體形象。

同級政府組成部門之間的“塊塊”關系，以廣東省為例，從左到右的組成部門如省教育廳、省公安廳、省司法廳等部門共同對省政府負責。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八十三條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務院主管部門的業(yè)務指導或者領導。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務指導或者領導。

即：大多數(shù)地方政府的行政職能部門，需要接受 “條條”和“塊塊”的雙重領導，既受本級政府統(tǒng)一領導, 又受上級政府主管部門的業(yè)務指導或者領導。一般“條條”是業(yè)務關系，“塊塊”是領導關系，因為地方黨委和政府可以決定人事任免。

以縣（區(qū)）教育局為例，既要接受市教育局的縱向的指導，又要服從區(qū)委、區(qū)政府的橫向的領導。即地方政府主管地方職能部門的人、財、物，上級職能部門主管相關業(yè)務（事）。

除了雙重管理體制，還有一種垂直管理體制。垂直管理體制中，人、財、物、事的權力都由中央、省級或市級主管部門統(tǒng)籌管理。

中央垂直管理比如銀行，海關，稅務，安全，外匯、煙草等工作；省垂直管理比如工商、地稅、藥監(jiān)局等工作；市垂直管理比如環(huán)保工作，以廣州市為例，廣州市環(huán)保機構改革及監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作基本完成，原各區(qū)環(huán)保局現(xiàn)改設為市生態(tài)環(huán)境局xx分局（市垂管）。

為部門規(guī)劃設計的信息化系統(tǒng)，需要考慮垂直管理體制的影響，一般來說，重要的業(yè)務系統(tǒng)通常由中央部門或省市管理部門統(tǒng)一建設或者數(shù)據(jù)必須共享交換。部分保密性比較強的部門，有自己的網(wǎng)絡體系，如果涉及和其他業(yè)務部門的數(shù)據(jù)交換，需要考慮其他方式實現(xiàn)。

4. 政府職能體系

根據(jù)《中國大百科全書》的解釋，政府職能是指國家行政機關按照一定的規(guī)章制度，在管理國家公共事務過程中所承擔的職責與所具有的功能的統(tǒng)一體。

政府的五大重要職能為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護。

經(jīng)濟調(diào)節(jié)包含宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)，經(jīng)濟監(jiān)測預測預警，反壟斷、反不正當競爭，政府法治，政府財稅，金融管理，政府科技管理和服務，“政府”三農(nóng)工作，審計監(jiān)督以及對外經(jīng)濟、出入境人員服務管理工作等職能。國務院發(fā)展改革委員會、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會等機構就主要側重于經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。

市場監(jiān)管包含行政執(zhí)法，行政監(jiān)管等職能。國資委、市場監(jiān)管總局等機構主要側重于市場監(jiān)管職能。

社會管理包含社會事務，社會生活 ，社會組織等職能。國家民族事務委員會、公安部、民政部、司法部等機構主要側重于社會管理職能。

公共服務包含社會保障、教育文化、法律服務、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等職能。人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息化部、衛(wèi)健委、教育部、住建部、交通運輸部、應急管理部、鐵路局、民航局、郵政局、氣象局等機構主要側重于公共服務職能。

生態(tài)環(huán)境保護包含保護環(huán)境治理體系建立，行使所有自然資源資產(chǎn)所有者，行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復以及行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法等職能。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等機構主要側重于生態(tài)環(huán)境保護職能。

從職能層級上看，高層級側重于宏觀決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導監(jiān)督，低層級偏向于具體執(zhí)行和服務供給。

5. 政府工作體系

政府工作機制中，信息溝通是一個不可或缺的管理工作要素。對于信息的獲取、整理、加工和利用，是政府部門有效實現(xiàn)其管理職能的重要方式。

上級主管部門名義上有最終決定權，但由于信息復雜、不易獲取、監(jiān)管手段疲乏等原因，下級部門實際上自主性很大，擁有“實際權威”。因此，行之有效的管理，取決于決策者所掌握信息的關鍵性，即信息機制。

信息機制的核心，主要是會議和公文， “上級的傳達”“下級的匯報”以及“平級的溝通”一定程度上都需要借助會議和公文這兩個載體。

會議一般包含傳達學習貫徹有關會議、重大決策、重要人事任免及有關人員獎懲、重大項目安排、大額度資金使用、部門工作、單位培訓等事項。

公文的種類主要包含決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要共15種。一般情況下，不允許越級行文。

二、參考文獻

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李宜春.《論分權背景下的中國垂直管理體制》